一、專項(xiàng)債申報(bào)發(fā)行流程 

1．項(xiàng)目儲(chǔ)備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項(xiàng)目，準(zhǔn)備好項(xiàng)目批復(fù)、可行性研究報(bào)告等相關(guān)支撐材料，在系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲(chǔ)備項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目。

各級(jí)財(cái)政部門要結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方財(cái)力承受可能等因素對(duì)各單位填報(bào)的項(xiàng)目開展分年度篩選審核與排序，及時(shí)剔除不符合規(guī)定的項(xiàng)目，并根據(jù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)融資與收益平衡的時(shí)限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報(bào)時(shí)按需上報(bào)。

2．債券發(fā)行。在儲(chǔ)備項(xiàng)目庫經(jīng)過篩選后，可直接用于發(fā)行的項(xiàng)目庫，項(xiàng)目進(jìn)入待發(fā)行庫后，標(biāo)志著進(jìn)入債券發(fā)行準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。儲(chǔ)備庫中項(xiàng)目按照當(dāng)年政策重點(diǎn)支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項(xiàng)目納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準(zhǔn)。項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)引入第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估，出具項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、法律意見書等相關(guān)材料，還應(yīng)相應(yīng)編制債券還款計(jì)劃、債券或項(xiàng)目管理辦法等。債券前期準(zhǔn)備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時(shí)期，由省財(cái)政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

一般情況下專項(xiàng)債額度申請(qǐng)程序

那什么樣的項(xiàng)目才具備發(fā)行專項(xiàng)債的條件，什么樣的項(xiàng)目又是好的項(xiàng)目？

首先，優(yōu)先安排在建項(xiàng)目，新建項(xiàng)目已取得相關(guān)主管部門批復(fù)，如立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)等，基本具備施工條件，且已納入財(cái)政債券項(xiàng)目庫中。

其次，項(xiàng)目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例要求，且項(xiàng)目融資不存在違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)的情況。

另外，根據(jù)89號(hào)文要求：“發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)�！�。

因此，要滿足項(xiàng)目收益與融資自求平衡原則，確保項(xiàng)目收益能夠覆蓋債券本息，如項(xiàng)目已有其他融資，應(yīng)明確原有融資和新增債券的償還責(zé)任。資金平衡方案里，測算出項(xiàng)目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上，有些項(xiàng)目甚至能達(dá)到2倍甚至3、4倍以上。

由于專項(xiàng)債項(xiàng)目的核心要求就是現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專項(xiàng)債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案。

 二、申報(bào)專項(xiàng)債需要哪些材料？

專項(xiàng)債額度下發(fā)后，就要開始制作一套債券申報(bào)材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財(cái)政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。

申報(bào)材料包括信息披露文件、項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見書、信用評(píng)級(jí)報(bào)告。

有些省市為了減少發(fā)行費(fèi)用，財(cái)政廳會(huì)統(tǒng)一撰寫信息披露文件與信用評(píng)級(jí)報(bào)告。因?yàn)槊恳恢粋�券的信用評(píng)級(jí)報(bào)告基本上都是當(dāng)?shù)卣�府的信用背書，基本情況基本相似，沒必要每一只債券都聘請(qǐng)一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。

財(cái)政廳只要找來一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，跟對(duì)方簽訂一年的合同，弄一個(gè)打包價(jià)格，就省了不少錢。

因此，大部分情況，各市縣財(cái)政局發(fā)行債券只需提供項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告、法律意見書三份文件。

整個(gè)申報(bào)材料的制作，由財(cái)政局聘請(qǐng)各中介機(jī)構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機(jī)構(gòu)主要包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：

1.會(huì)計(jì)師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目資金平衡情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告兩份文件；

其實(shí)，項(xiàng)目收益與融資資金平衡方案本該是由財(cái)政局自己撰寫，但實(shí)際中一般會(huì)由會(huì)計(jì)師協(xié)同財(cái)政局共同完成。

2. 律師事務(wù)所：對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。

有些地方還會(huì)找一家銀行機(jī)構(gòu)或者證券公司做整個(gè)發(fā)債申報(bào)材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財(cái)政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。包括政策的咨詢，指導(dǎo)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所開展申報(bào)材料制作工作，協(xié)調(diào)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所各工作事項(xiàng)，以及包括發(fā)債進(jìn)度以及對(duì)發(fā)債材料的質(zhì)量進(jìn)行整體把關(guān)等等。

簡而言之，就是本該財(cái)政局自己做的事，牽頭方都幫你做好了。

 三、專項(xiàng)債基礎(chǔ)資料清單 

四、專項(xiàng)債資金如何使用？

從專項(xiàng)債券的界定可以看出，專項(xiàng)債是針對(duì)公益性（準(zhǔn)公益性）基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行的政府債券�，F(xiàn)行專項(xiàng)債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項(xiàng)債的具體用途（支持項(xiàng)目的具體方式或途徑）。從理論與實(shí)踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資人和促進(jìn)者，支持項(xiàng)目的途徑主要有三個(gè)：

一是用作政府投資項(xiàng)目的直投資金，

二是用作對(duì)項(xiàng)目公司、社會(huì)投資人的債務(wù)性資金，

三是用作項(xiàng)目公司的項(xiàng)目資本金。

（一）用作政府投資項(xiàng)目的直投資金

是指專項(xiàng)債收入進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項(xiàng)收入，歸還專項(xiàng)債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項(xiàng)目通常是政府直接投資的項(xiàng)目（政府自建自營項(xiàng)目），即沒有其他經(jīng)濟(jì)主體參股。

（二）用作對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金

是指專項(xiàng)債資金作為債務(wù)性資金進(jìn)入項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體，以項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入款歸還專項(xiàng)債本息。這種方式不適用于PPP項(xiàng)目。

（三）用作項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金

《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）規(guī)定：“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。

”除了廳字〔2019〕33號(hào)，2019年9月4日李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議上提出要擴(kuò)大專項(xiàng)債的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”，并“將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右�！� 在今年4月份，這一比例提高到25%

國發(fā)〔2019〕26號(hào)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》明確了項(xiàng)目資本金的性質(zhì)，“對(duì)投資項(xiàng)目來說必須是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項(xiàng)目資本金不得為項(xiàng)目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認(rèn)定，明確了過去“項(xiàng)目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議。也印證了廳字〔2019〕33號(hào)“地方政府專項(xiàng)債券可以用于項(xiàng)目資本金”的合法性。

（四）政府統(tǒng)籌用于項(xiàng)目

實(shí)踐中，還有地方政府將發(fā)行專項(xiàng)債券籌集的資金調(diào)撥給項(xiàng)目單位，同時(shí)政府統(tǒng)籌項(xiàng)目產(chǎn)生的基金性收入和專項(xiàng)收入用于專項(xiàng)債券到期償付。這實(shí)際上是把專項(xiàng)債的發(fā)債收入當(dāng)成財(cái)政收入統(tǒng)籌使用了。

（五）專項(xiàng)債資金使用的要點(diǎn)

專項(xiàng)債券資金必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目。這一概念其實(shí)已經(jīng)限定了專項(xiàng)債券資金使用范圍，其一是需要用在項(xiàng)目上，將專項(xiàng)債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項(xiàng)目范疇，且這些支出均不能形成實(shí)物工作量，違反國常會(huì)對(duì)于盡快形成實(shí)物工作量的要求。其二公益性，堵死了專項(xiàng)債券資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)項(xiàng)目等適合商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目的路徑。

其次，項(xiàng)目謀劃期考慮要充分。大部分的資金使用問題都可追索到項(xiàng)目前期謀劃階段，有些地方存在“項(xiàng)目跟著資金走”、“為了融資而融資”的現(xiàn)象，造成項(xiàng)目前期謀劃準(zhǔn)備不足，倉促上報(bào)，資金下達(dá)后造成使用困難。

再次，根據(jù)國發(fā)【2014】43號(hào)文指出：明確政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。因此，在項(xiàng)目業(yè)主的確認(rèn)上，政企職責(zé)要?jiǎng)澐智宄�。屬于本�?jí)企事業(yè)單位干的事，你別用政府部門來做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問題。

最后，對(duì)項(xiàng)目業(yè)主變更、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項(xiàng)的、應(yīng)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后向省級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，并由省級(jí)財(cái)政部門公告或做相應(yīng)的信息披露。對(duì)因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)財(cái)預(yù)〔2020〕94號(hào)文規(guī)定調(diào)整專項(xiàng)債券資金用途處理。

五、專項(xiàng)債券如何償還？ 

1.專項(xiàng)債券以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

2.專項(xiàng)債券還本、付息以及費(fèi)用支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率、對(duì)應(yīng)專項(xiàng)收入等因素合理預(yù)計(jì)，列入年度政府性基金預(yù)算統(tǒng)籌安排。

3.使用債券資金的單位應(yīng)當(dāng)建立單位還本付息臺(tái)賬，健全償債保障機(jī)制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當(dāng)年專項(xiàng)債券利息和實(shí)際發(fā)生的發(fā)行費(fèi)用。